民以食為天,糧豐天下安,保障糧食安全始終是國計民生的頭等大事。經過改革開放40多年來的艱苦奮斗與不懈努力,中國在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就,這既要歸功于國內糧食綜合生產能力的不斷提升,也得益于中國處于全球領先的農業開放水平,國際糧食市場和海外農業資源已經成為補充國內生產供應和產銷缺口不可或缺的重要組成部分。然而,盡管如此,中國糧食供需形勢也并非就此“高枕無憂”。

面對國內食物消費結構的升級和糧食安全新形勢,黨的二十大報告指出,要“樹立大食物觀”,“構建多元化食物供給體系”。大食物觀拓展了傳統的糧食安全邊界,是在確保糧食安全的前提下,綜合保障居民肉蛋奶、水果、蔬菜等各類食物的有效供給。這為全面應對未來食物安全風險挑戰,以及保障多元化食物供給安全提供了新的思路。結合當前中國農產品貿易形勢的主要結構特征與糧食安全面臨的外部風險挑戰,分析大食物觀對中國農產品貿易格局的優化及糧食安全保障水平提升產生的可能影響,探討當前及今后一段時期以大食物觀構建多元化農產品進口格局的制度優化需求,具有重要的研究意義及政策參考價值。

自改革開放以來,中國在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就,糧食供給保障達到了高安全水平。中國之所以能以低于世界平均水平的人均資源占有量實現高于世界平均水平的人均消費量,除了要歸功于國內糧食綜合生產能力的不斷提升,也得益于中國全球領先的開放水平,國際糧食市場和海外農業資源已經成為補充國內生產供應和產銷缺口不可或缺的重要組成部分。

(一)由邊際利用到深度依賴,農產品貿易全面融入中國糧食安全

新中國成立70多年來,中國農產品貿易開放的歷程大致可以分為計劃管理、探索開放、加速開放、全面開放四個時期,國際農產品市場與中國糧食安全的關系也由“邊際利用”發展到“深度依賴”階段,中國糧食安全領域國內國際雙循環相互支撐的局面日益顯現。

1.“邊際利用”階段(1949-2001年)。1949-1978年,中國對農產品貿易實行了嚴格的計劃管理措施,貿易品種范圍與數量均由政府部門統籌安排,對國際農產品市場的利用主要以實現出口創匯和調劑余缺為主。1979-1991年,隨著農業改革進程的啟動,國內農業生產迅速發展,糧食等大宗農產品產量快速上升,中國開始探索農產品貿易政策改革,但這一時期中國仍以鼓勵農產品出口為主,農產品貿易出口創匯以支持整個國民經濟發展的功能依然突出,總體貿易量也還處于較低水平。1992-2001年,中國進一步加快了市場對外開放的步伐,接連大幅度降低關稅,取消非關稅壁壘,積極推動對外貿易管理體制與國際接軌,初步形成了全方位、寬領域、深層次的開放局面,這一時期農產品貿易量也開始迅速提高,國際農產品對國內糧食安全保障的補充作用開始逐漸顯現,但總體貿易規模與國內產量、消費量相比仍然較小。

2.“深度依賴”階段(2001年至今)。隨著2001年正式加入WTO,中國的農產品貿易進入全面開放時期,糧食安全與農產品貿易開放之間的關系也步入“深度依賴”階段。在這一時期,中國的農產品貿易規模不斷擴大,貿易地位和貿易影響顯著增強。總的來看,在這一階段,農產品貿易已經深度融入中國糧食安全,國際市場也日益成為在既定資源約束下保障國內食物供應的重要支撐。

(二)進口食物種類高度集中,重點品種進口來源地依賴度偏高

在農產品進口規模持續擴大的同時,中國農產品進口結構呈現出進口食物種類高度集中、重點品種和進口來源地依賴程度偏高的特點。從進口產品種類來看,中國的農產品進口高度集中于土地密集型產品。按品種細分來看,一是以大豆為代表的油籽已經成為中國最主要的進口糧食品種；二是受國內養殖業發展的影響,近年來玉米進口量也開始呈現出高速增長的態勢；三是由于食用植物油具有不受進口配額限制、存在價格紅利等優勢,進口量也保持上漲趨勢。從進口來源地來看,中國部分農產品存在進口國家相對集中的特征。總體而言,中國糧食產品的貿易伙伴數量不多,糧食進口對部分國家(地區)的依賴程度偏高。實際上,從農產品貿易結構與國內消費結構間的關系來看,中國農產品進口結構的變化與消費結構的轉型升級并不同步。從產品競爭力來看,包括畜產品在內的勞動密集型農產品比較優勢在不斷下降。這意味著,無論是從滿足國內居民消費結構轉型升級的角度看,還是國內生產的比較優勢看,都有著從貿易層面調整進口結構以更好地順應消費轉型需求的優化空間。

(三)全球糧食市場動蕩加劇,外部糧食資源利用風險加大

隨著中國農產品貿易規模的持續擴大,國際市場日益成為滿足國內持續增長的食物消費需求、維持國內食物供給穩定的重要組成部分。然而,中國進口食物種類和進口來源地相對集中的結構特征,使其在當前復雜的國際形勢和外部環境下,利用外部糧源的風險也明顯增大。

一方面,中國在特定產品進口上面臨著貿易伙伴選擇有限、外部糧源可供性回旋余地小的潛在風險。自2013年中央“一號文件”提出推動農產品進口多元化戰略以來,雖然中國積極推進糧食等重點農產品進口來源地多元化布局,但從絕對數量來看,部分糧食品種進口高度依賴于特定國家(地區)的問題依然不容小覷。一旦與主要貿易伙伴之間發生不確定性事件,進口的糧源穩定性便存在波動風險,且短期內難以尋找其他合適的貿易伙伴進行替代。

另一方面,近年來新冠疫情廣泛傳播、地區緊張局勢等突發事件導致國際糧食市場不確定性、不穩定性風險日益加劇,尤其是出口限制措施,也給中國糧食進口帶來了安全隱患。在新冠疫情爆發后,疫情的持續蔓延導致許多糧食出口國參與國際貿易的信心下降,紛紛采取出口禁令、出口配額、出口許可證、出口關稅等措施限制重要農產品的對外出口,以確保本國食物的供給安全。

隨著居民收入水平和消費水平的穩步提高,中國居民食物消費結構不斷優化和轉型升級,雖然對稻米、小麥等糧食的直接消費趨于下降,但對肉蛋奶、水產品等動物性食物消費的持續增加使對以飼料糧為主的糧食的間接需求仍呈現剛性增長態勢。在國內水土資源約束條件下,這就需要進一步加大對外部資源的充分利用。在當前全球糧食市場環境不穩定、不安全因素加劇的背景下,從大食物觀出發,充分利用國際農業資源和農產品市場,拓展和優化進口結構,提升農產品進口穩定性和韌性,對于推動農產品進口多元化戰略發展,降低國際糧源利用的不確定性風險,發揮農產品貿易對國內糧食安全保障功能具有重要意義。

(一)以大食物觀推動形成多元化農產品進口格局

從滿足國內居民對高質量食物的需求出發,大食物觀為中國充分利用國際市場進口更加多元、品質更高的農產品,構建更加穩定、可靠的農產品進口格局提供了優化空間。充分利用國際市場的關鍵在于要更加積極地拓展農產品進口的廣度。從國內食物消費來看,隨著中國全面建成小康社會目標的實現,國內居民對食物的需求逐漸從以谷物為主的碳水化合物的能量攝入,轉變為對肉、蛋、奶、水產品等優質動物蛋白以及水果、蔬菜等多元化的食物需求。這也就意味著,中國對國際農產品市場的利用,不能僅僅局限于糧食產品,要從大食物觀的理念出發,轉變既有國際資源利用的思維模式,通過直接進口更加豐富的食物資源來滿足國內多樣化消費需求,推動形成更加多元化的農產品進口格局。

多元化的農產品進口還體現在進口更加優質以及差異化的農產品,以滿足國內消費者在口感、風味、營養健康等方面的消費偏好。例如牛肉產品,澳大利亞、新西蘭、烏拉圭等國外肉牛養殖牧草資源豐富,牛肉脂肪含量低、蛋白質含量高,在國內市場上受到高端消費者的青睞。部分發達國家在農產品安全追蹤體系建設上更加完備、全流程品質與安全性控制更受國內消費者認可等等,這些國外農產品在質量和口感上的差異使得進口食物的種類拓展和鏈條延伸可以更好地滿足國內居民糧食和食物安全轉型升級的需要。

(二)農產品進口格局優化與糧食安全保障能力提升

優化農產品進口格局,進口更加多元化的食物種類,不僅可以更好地滿足國內高品質多樣化的食物消費需求,而且能夠有助于推動中國建立相對多元穩定的經貿關系、優化國內農業生產要素的配置并推動農食系統向綠色低碳轉型。這對于中國降低國際糧源利用不確定性風險、提高國內糧食生產資源利用效率、實現國內糧食生產可持續性發展具有重要的意義。

1.推動建立相對多元穩定的經貿關系,降低國際糧源利用不確定性風險。中國外部糧源利用中一個重要的風險來源就是進口品種和來源地高度集中可能帶來的風險。相比之下,全球非糧農產品的出口主體空間更大、出口布局也更加分散。在世界范圍內,畜禽產品、水產品、乳制品的出口國家數與糧食產品的出口國家數相接近,但其出口集中度要遠低于糧食產品。與大豆、玉米等作物相比,從農產品出口布局來看,畜禽產品、水產品、乳制品的出口國分布更為分散,對進口國而言,可供選擇的貿易伙伴回旋空間更大,防范外部風險增強供應穩定性的可能性也更高。實際上,近年來中國持續擴大的糧食進口并非用于食用消費,而是更多地用于支持國內畜禽產品的生產以及壓榨需求。從大食物觀的視角,如果以農產品貿易結構的調整滿足國內對畜禽產品和植物油增長的消費需求,則可以大幅度降低對飼用糧源的進口需求,進而降低對有限來源地糧源的進口依賴。事實上,中國在大量進口飼用作物的同時,也進口了部分動物產品和植物油。

此外,與糧食產品相比,肉類、奶類等農產品一般不被視為重要戰略物資,在國際農產品貿易市場受外部動蕩影響時不會與糧食農作物一樣面臨廣泛的出口限制。因此,從以大食物觀滿足國內多元化食物消費的視角出發,在世界糧食產品進口來源國短期內仍然高度集中且當前國際經貿環境不確定性仍在加劇的情形下,中國的農產品貿易結構向著順應消費轉型升級的方向加大調整力度,增加對進口來源空間更加廣泛的畜禽等產品的進口,則可通過直接進口非糧農產品的方式降低糧食進口可供性風險,擴大進口來源范圍,增強外部糧源供給的穩定性和韌性,提升糧食安全保障能力。

2.優化國內農業生產要素的配置,提高國內糧食生產資源利用效率。國內的食物消費升級意味著糧食安全從“吃得飽”加快向“吃得好”的轉型,而能夠滿足居民“吃得好”需求的肉蛋奶等高質量農產品屬于高耗水土資源型產品。“人多地少水缺”的基本國情是中國糧食生產面臨的“硬約束”。從水土資源利用的角度來講,要滿足14億人口的吃飯問題,外部市場和資源的利用不管是現在還是將來,都是保障中國糧食安全的必然選擇。

從大食物觀的理念出發,從國際市場上更加廣泛和多元化地進口順應消費升級需求的農產品,不僅有助于緩解生態資源壓力,也有助于提升資源利用效率。如果這些進口的高資源消耗型農產品全部由國內的水土資源來進行生產,無疑會擠壓國內糧食生產所需要的水土資源空間。中國的基本國情決定應優先把有限的水土資源保障國內糧食生產,適度進口畜禽產品則能夠在滿足居民多樣化、品質化消費需求的同時,為糧食生產讓出更多的水土資源利用空間。

通過肉蛋奶進口所讓渡的水土資源則能夠用來進一步提高國內糧食生產效率。國家規定要退出大于25坡度的耕地和沙化嚴重的旱地,但仍然有大部分山區和干旱半干旱地區的耕地被用于糧食生產。這部分耕地資源的土壤障礙限制突出、水熱資源約束強、地形條件局限大、田間管理也較為復雜,若進行開發利用,不但要投入更高的生產成本,而且土地產出能力也相對較弱,增產能力十分有限。如果未來中國適度增加畜禽產品的進口,則能夠節約出更多的水土資源空間讓渡于糧食生產,并能夠在保證總耕地面積不減少的情況下,讓不適宜糧食生產的土地根據資源稟賦“宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林”的原則,從而實現國內農業生產要素配置的優化,進一步提高耕地的單位面積產能。

3.助力農食系統綠色低碳轉型升級,實現國內糧食生產可持續性發展。當前,全球生態環境的惡化給農業生態系統的健康運行帶來了嚴峻的挑戰,并對糧食安全生產造成了一定程度的威脅。一方面,大量農業污染導致耕地與水資源質量下降、食品污染等嚴重問題,另一方面,由溫室氣體排放引致的全球氣候變暖使得極端天氣與病蟲害發生的概率大大提高,增加了糧食生產的不穩定性。對于中國來說,畜牧業生產過程中產生的污染物排放已經成為中國環境污染的重要來源,其所產生的甲烷和氧化亞氮等非二氧化碳溫室氣體排放也是中國溫室氣體排放最關鍵的組成部分。隨著今后中國畜禽產品消費量的持續上升,如果全靠國內生產滿足消費需求,對于生態環境承載能力有限的中國來說無疑將面臨巨大挑戰。適度擴大畜禽產品進口是緩解資源環境承載壓力,促進國內糧食生產健康可持續發展的重要方式之一。

大食物觀為中國更加全面有效利用國際市場,構建更加穩定安全的農產品進口格局,增強糧食安全保障能力拓展了新的思路。然而,大食物觀下更加多元化的農產品進口格局的構建和形成也需要與之相適應的制度優化調整和基礎建設支撐,如動物疫病輸入防控與進口產品質量管控能力的提升、冷鏈物流設施條件建設與進口全產業鏈監管體系和邊境措施的調整優化等。

(一)動物疫病輸入防控與進口產品質量管控能力需不斷提高

與糧食產品進口相比,動物性食物的進口往往面臨著更大的疫病輸入和產品質量風險。農產品進口規模的擴大和進口品種的多元化會在一定程度上加大不合格食物的輸入風險,對食品安全相關部門的治理能力提出了更高要求。動物疫病相較于植物疫病更為復雜,對邊境防控的要求也要更高。從全球范圍來看,動物疫病相對于植物疾病具有病種更多、病原更龐雜、流行范圍更廣、傳播能力也更強的特色,且動物性農產品的進口往往涉及包括生產、加工、包裝、流通等在內的多個環節及更長流通周期,導致其更容易受到疫病污染甚至多種病原體交叉污染。中國國內畜牧業養殖密度高,一旦出現境外疫病輸入病例,國內畜禽感染規模可能會迅速擴大,進而對國內畜牧業和經濟社會的穩定健康發展造成較大的影響。

在此情景下,中國需要不斷提高邊境防控與食品安全治理能力。一是要強化包括風險預警和檢疫準入、指定食物進口口岸建設、疫病檢疫與處理能力等在內的動植物疫病進口防控體系建設,將可能的動植物疫病控制在國門之外；二是要積極推動國內食物質量標準與國際標準實現全面完整對接,通過合理合規的方式提前向主要出口國公開公示國內各類食物內包含的農藥殘留、獸藥殘留、添加劑、微生物、重金屬等有害物質的檢驗檢疫標準,這樣既能夠從源頭上防止進口食品安全問題的出現,又能夠使得更多國家和地區生產的食物滿足國內的檢驗檢疫標準,從而進一步擴大食物進口的來源地；三是要著力完善進口農產品的質量安全風險預警體系、快速反應監管體系、進口食物全過程安全追溯機制,切實保護國內消費者權益。

(二)冷鏈物流設施條件與進口全產業鏈監管體系需逐步完善

以生鮮食品為代表的非糧農產品的大量進口,需要更高更強的國內國際冷鏈物流設施,在長途運輸及短途配送物流環節予以支撐,才能夠確保多元化農產品“供得上、供得優”。與歐美等發達國家相比,中國的冷鏈物流體系建設起步相對較晚,在流通保障、企業競爭與行業監管等方面能力不足。一方面,中國冷鏈物流設施建設仍存在短板,尚未完善的冷鏈物流前后端設施無法為生鮮產品流通提供規范的保溫、保冷支持,導致流通損耗,增加品質不穩定因素,制約了國際上豐富多樣食物產品進入國內消費市場；另一方面,中國農產品進口全產業鏈監管能力仍相對較弱,在進口食物由來源國到中國沿海口岸再到內陸指定口岸的過程中,存在不同監管部門“各管一段”的現象,易導致食品安全事件發生,損害消費者健康。

因此,為了更加全面充分地利用國際市場的多元化食物資源,應不斷完善我國冷鏈物流設施、健全農產品進口全產業鏈監管體系。一是進一步完善政策支持體系,通過資金、政策、技術多方面支持符合條件的大型冷鏈物流企業開展國內國際資源整合、全鏈條冷鏈物流運作,以增強國內冷鏈物流體系競爭力,為國際高品質生鮮產品的順暢流通奠定堅實基礎；二是嚴格把控進口農產品的市場流向,進一步提升進口農產品的全鏈條可追溯能力。在農產品貿易預警體系建設上,要重點圍繞中國糧食、肉類、奶類等食物,建立全產業鏈的、統籌國際國內及不同品種農產品供求狀況的全球預警監測體系,既要加強對各類農產品供求、價格和疫病等信息的收集與監管,也要加強對國際供應網絡、運輸通道和運輸關鍵節點的監控以及入境食品安全檢驗檢疫的執法力度,確保包括動物類產品在內的各類農產品進口買得到、運得來、食得安。

(三)適應多元化農產品進口格局構建的邊境措施需優化調整

為保護國內畜牧產業的發展和防止動物疫病的輸入,我國對畜禽類產品實施了較為嚴格的邊境措施。從非關稅措施來看,中國的畜禽產品進口一方面要受到進口許可管理的約束,另一方面也要符合SPS措施。從實踐效果看,這些制度安排較好地保障了國內畜牧產業發展和居民消費安全。今后,隨著食物消費升級對國際農產品市場包括畜禽類產品需求的上升,我國在邊境措施方面需更加精細化、靈活化的管理方式以便加大對國際多元農產品資源的利用程度。在關稅水平方面,也可以根據供求形勢變化,適時做出相應調整。今后可以不斷完善和優化農產品進口規則認證制度,在繼續堅持農產品準入動態評估機制的基礎上,推進國內農產品質量認證體系與其他國家和地區進行有效對接,并在綜合評估農產品進口安全性的基礎上,積極拓展具有輸華資格的國家(地區)和企業數量,助推中國與更多國家和地區建立相對穩定的農產品經貿關系。

中國糧食安全處于歷史最好階段,高水平的國內生產和高水平的農產品貿易開放下的世界資源利用是重要組成部分。但隨著收入提高的國內食物需求轉型升級壓力,以及國際市場風險波動加劇,對今后高水平糧食安全保障提出更高要求。大食物觀是對傳統糧食安全保障思路的拓展,不僅要求在生產端突破既定農業生產要素的思維桎梏,也要在貿易端加快構建穩定多元的貿易新格局。在全球糧食市場動蕩加劇的大背景下,通過拓展農產品進口廣度、加大順應消費轉型升級的多元化農產品進口力度,更加高效地利用外部農產品市場,降低國際糧源利用不確定性風險,助力實現水平更高、效率提升和可持續性的糧食和食物安全。同時,積極推進邊境措施的制度優化和基礎設施完善提升,為大食物觀下多元化農產品進口新格局構建提供支撐保障。